解讀《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》

日前，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、公安部、銀監(jiān)會共同印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。提出要充分發(fā)揮價格杠桿的作用，逐步縮小政府定價范圍，放開社會資本全額投資新建停車設(shè)施收費，并提出在停車場建設(shè)上大力推廣PPP(政府和社會資本合作)模式。為了對該《指導(dǎo)意見》有更深入了解，更好的執(zhí)行。國家發(fā)展改革委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《指導(dǎo)意見》的編制起草背景、政策導(dǎo)向、核心主線以及一些創(chuàng)新突破等問題進(jìn)行了一一解答。

問題一：關(guān)于編制起草《指導(dǎo)意見》的背景

《指導(dǎo)意見》的編制起草主要有三大背景：

一是解決城市停車問題的迫求需要。我國正處在城鎮(zhèn)化和機(jī)動化的快速發(fā)展階段，私人小汽車以每年接近20%的速度進(jìn)入家庭，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期，而與之相配套的停車設(shè)施建設(shè)缺乏超前預(yù)見性、停車管理也沒有跟上，“停車難、亂停車”成為越來越多城市“城市病”重要組成部分，大量非機(jī)動車道等公共資源被擠占，嚴(yán)重影響了城市環(huán)境與交通秩序。面對現(xiàn)實，為有效解決既有車輛的停車尤其是基本停車問題，形成規(guī)范的停車秩序、改善城市環(huán)境，需要進(jìn)行有針對性的停車建設(shè)，同時加強(qiáng)停車執(zhí)法來實現(xiàn)。

二是深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)行政策創(chuàng)新在停車領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。長期以來，公眾對小汽車停車問題認(rèn)識不足，認(rèn)為停車設(shè)施是一種公共物品，應(yīng)該由政府提供。事實上，停車是小汽車擁有和使用過程中必不可少的一環(huán)，與車輛購買一樣，應(yīng)該由使用者自行承擔(dān)全部應(yīng)有費用，因此，應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置上的作用，應(yīng)推動停車產(chǎn)業(yè)化。這種理念的轉(zhuǎn)變，需要在深化改革大背景下，轉(zhuǎn)變政府職能，并需要在土地、投資、價格等方面進(jìn)行政策和制度創(chuàng)新，為停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供良好的環(huán)境，走出一條合理的停車供給之路。

三是當(dāng)前穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措。目前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于“三期疊加”期，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。為維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、較快增長的發(fā)展目標(biāo)，需要開發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長點來吸引有效投資。停車場建設(shè)是剛性必要需求，而且全國缺口很大，通過鼓勵社會資本投資停車設(shè)施建設(shè)，既有效解決了停車問題，又符合當(dāng)前加大有效投資的要求，是新經(jīng)濟(jì)增長點的理想選擇。

問題二：停車規(guī)劃建設(shè)的重點、目的和政策導(dǎo)向是如何考慮的?

我國城市用地開發(fā)強(qiáng)度高、人口密度大，再加上環(huán)境、能源等方面的考慮，城市交通應(yīng)該建立以公交為主導(dǎo)的出行結(jié)構(gòu)。在引導(dǎo)形成合理出行結(jié)構(gòu)過程中，停車作為交通需求管理的重要手段，很大程度上影響著小汽車的擁有和使用?；诖丝紤]，本《指導(dǎo)意見》突出強(qiáng)調(diào)停車建設(shè)主要解決既有車輛的基本停車問題、嚴(yán)格限制出行車位，并配以嚴(yán)格的違章停車執(zhí)法，是以增加停車位換取良好的停車秩序。為此，在總體思路里提出要“立足城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌動態(tài)交通與靜態(tài)交通，著眼當(dāng)前、惠及長遠(yuǎn)，將停車管理作為交通需求管理的重要手段，適度滿足居住區(qū)基本停車和從嚴(yán)控制出行停車”，要“加強(qiáng)運營管理，實現(xiàn)停車規(guī)范有序，改善城市環(huán)境”;在原則部分提出要“堅持建管同步，加強(qiáng)違法行為治理?！薄吨笇?dǎo)意見》專門列建設(shè)重點，強(qiáng)調(diào)“以居住區(qū)、大型綜合交通樞紐、城市軌道外圍交通站點(P R)、醫(yī)院、學(xué)校、旅游景區(qū)等特殊地區(qū)為重點”，而不是廣泛意義的增加供給?？傊訌?qiáng)停車建設(shè)的意圖和政策導(dǎo)向并不是營造寬松的停車環(huán)境，鼓勵小汽車出行，而是為了解決當(dāng)前亂停車問題，規(guī)范停車秩序。

問題三：《指導(dǎo)意見》的核心主線是停車產(chǎn)業(yè)化。推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化的具體措施包括哪些?

基于停車泊位的私人屬性定位，需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，停車產(chǎn)業(yè)化、市場化是合理的必由之路，因此，在指導(dǎo)思想中明確提出“以停車產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向”這一核心主線。但就目前發(fā)展條件和環(huán)境看，由于經(jīng)營性停車場投資規(guī)模大、資金回收周期長，尤其是如果土地也是市場化獲取的話，投資回報率很低，社會資本進(jìn)入的積極性不高。因此，必須像總體思路中提到的“在城市規(guī)劃、土地利用、金融服務(wù)、收費價格、運營管理等方面加大改革力度和政策創(chuàng)新”，才能“營造良好的市場化環(huán)境，充分調(diào)動社會資本積極性”?！吨笇?dǎo)意見》在基本原則部分進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅持市場運作，通過政府規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持，按照市場化經(jīng)營要求，要以企業(yè)為主體加快推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化;堅持改革創(chuàng)新，完善管理體制機(jī)制，探索多種合作模式，有效吸引社會資本?！?

指導(dǎo)意見》中推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化的具體措施包括：

——在市場準(zhǔn)入方面，各地相關(guān)部門完善市場準(zhǔn)入制度，降低停車設(shè)施建設(shè)運營主體和投資規(guī)模的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

——在建設(shè)項目方面，城市人民政府組織編制停車設(shè)施專項規(guī)劃，并制定近期實施方案，建立項目庫，并及時公布，供投資主體選擇。

——在項目審批方面，要求各城市相關(guān)部門深化行政審批制度改革、簡化投資建設(shè)、經(jīng)營手續(xù)辦理程序，按照規(guī)定辦理時限和程序完成項目業(yè)主或投資主體提出的停車設(shè)施建設(shè)項目的審批(或核準(zhǔn))。

——在土地和產(chǎn)權(quán)方面，相關(guān)部門分層辦理規(guī)劃和土地手續(xù)，投資建設(shè)主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定取得停車設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。

——在開發(fā)模式方面，鼓勵采用政府和社會資本合作(PPP)模式，政府投入公共資源產(chǎn)權(quán)，并采用放棄一定時期的收益權(quán)等形式保障社會資本的收益。

——在金融支持方面，通過鼓勵投資主體發(fā)行停車場建設(shè)專項債券、設(shè)立專項產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)揮開發(fā)性金融作用等方式，拓寬停車設(shè)施建設(shè)融資渠道。

——在收費價格方面，放開社會資本全額投資新建停車設(shè)施收費;對政府和社會資本合作建設(shè)停車設(shè)施，由投資者按照雙方協(xié)議確定收費標(biāo)準(zhǔn)。

——為更好保障投資停車場的收益，還允許在不改變土地用途和使用權(quán)人的前提下將部分建筑面積用作便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，收益用于彌補(bǔ)停車設(shè)施建設(shè)和運營資金不足。同時強(qiáng)調(diào)新建或改擴(kuò)建公共停車場建成營業(yè)后，減少并逐步取消周邊路內(nèi)停車泊位;加強(qiáng)違法停車治理，保障公共停車場有效需求，提高收益水平。

以上這些措施和政策創(chuàng)新都是圍繞為投資停車場建設(shè)運營創(chuàng)造良好環(huán)境條件，更好吸引社會資本，推動停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

問題四：《指導(dǎo)意見》還有哪些突破?

本《指導(dǎo)意見》的一個重要突破是“允許企事業(yè)單位、居民小區(qū)及個人利用自有土地資源建設(shè)停車場，并對外開放取得收益?！?

目前停車問題為嚴(yán)重的是城市中心城區(qū)的老舊小區(qū)，這些區(qū)域城市用地開發(fā)已經(jīng)很高，一般很難再找到較大地塊建設(shè)大規(guī)模的停車樓等，即使有條件建設(shè)也未必符合停車需求分布散的特征，因此，《指導(dǎo)意見》提出“鼓勵企事業(yè)單位、居民小區(qū)及個人利用自有土地、地上地下空間建設(shè)停車場、允許對外開放并取得相應(yīng)收益?！蓖ㄟ^這種內(nèi)部挖潛，有效滿足需求，這也符合停車產(chǎn)業(yè)化的導(dǎo)向，日本東京等一些城市也是這樣做的。

為使該做法能夠有效推動的落實實施，本《指導(dǎo)意見》在相關(guān)方面也明確了配套政策措施：在市場準(zhǔn)入方面，要求“降低停車設(shè)施建設(shè)運營主體和投資規(guī)模的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵企業(yè)和個人申請投資建設(shè)公共停車場，原則上不對泊位數(shù)量做下限要求;”，改革停車設(shè)施投資建設(shè)、運營管理模式，消除社會參與的既有障礙;在審批方面，“對于小型或利用自有土地建設(shè)的停車場，鼓勵實行備案制?！痹谕恋胤矫?，“對企事業(yè)單位、居民小區(qū)、個人利用自有的出讓土地建設(shè)停車設(shè)施，規(guī)劃部門要充分考慮停車需求的合理性，辦理用地性質(zhì)和容積率等規(guī)劃調(diào)整手續(xù)?！?

問題五：《指導(dǎo)意見》還強(qiáng)調(diào)了哪些具體要求和組織保障?

《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了土地的集約利用，鼓勵建設(shè)立體停車設(shè)施。

《指導(dǎo)意見》首先在基本原則中就提出“堅持集約挖潛，鼓勵既有停車資源的開放共享，有效利用、充分發(fā)掘城市地上和地下空間資源，建設(shè)立體停車設(shè)施”，在建設(shè)重點中明確“鼓勵建設(shè)停車樓、地下停車場、機(jī)械式立體停車庫等集約化的停車設(shè)施”。為此，在土地方面，“鼓勵利用公共設(shè)施地上地下空間、人防工程等地下空間建設(shè)停車設(shè)施，增強(qiáng)土地的復(fù)合利用”，要求“相關(guān)部門分層辦理規(guī)劃和土地手續(xù)”。

《指導(dǎo)意見》還在編制規(guī)劃、智能化、信息化和路內(nèi)停車管理等方面提出了具體要求。

《指導(dǎo)意見》要求各地修訂城市建筑物配建停車泊位標(biāo)準(zhǔn)，組織編制停車設(shè)施專項規(guī)劃;要提升停車裝備國產(chǎn)化水平，要求新建停車場應(yīng)按照一定比例配建電動汽車充電設(shè)施，并與主體工程同步建設(shè);要求建立停車基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)庫，實時更新數(shù)據(jù)，并對外開放共享，促進(jìn)停車與互聯(lián)網(wǎng)的融合發(fā)展;要加強(qiáng)路內(nèi)停車管理，推行差別化停車收費，路內(nèi)等政府停車資源委托經(jīng)營的公開透明，并將收入的一定比例專項用于停車場建設(shè)。

停車建設(shè)管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及部門眾多，需要多方協(xié)作、形成合力。本《指導(dǎo)意見》的編制印發(fā)，也是國務(wù)院相關(guān)部委共同努力推動的成果，在今后的實施過程中，還會結(jié)合自身職責(zé)，研究出臺相應(yīng)支持政策，加強(qiáng)聯(lián)動，共同推動。需要強(qiáng)調(diào)的是，“城市人民政府是停車設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、運營管理的責(zé)任主體，要高度重視，鼓勵各城市成立專門的停車管理機(jī)構(gòu)，并明確各部門責(zé)任分工，抓好貫徹落實”。